среда, 6. децембар, 2017

SUVERENOST I NEZAVISNOST

Uvod

Konsultativni proces u vezi sa izmenama Ustava u delu koji se odnosi na pravosuđe,’’ koji je sprovelo Ministarstvo pravde kroz niz okruglih stolova održanih
tokom ove godine, pokazao je dva moguća pogleda na novi ustavni koncept pravosuđa.
Prvi se temelji na Mišljenju o Ustavu Srbije, koje je usvojila Venecijanska komisija u martu 2007. godine (Dokument – mišljenje Venecijanske komisije), na Strategiji reforme pravosuđa za period 2013 – 2018. godine, koji je usvojila Narodna skupština Republike Srbije 13. jula 2013. godine, i na Akcionom planu za sprovođenje Nacionalne strategije za reformu pravosuđa u istom periodu, koji je usvojila Vlada Republike Srbije 31. jula iste godine, a kasnije ažurirala  (Dokument – nacionalna strategija reforme pravosuđa).

Ovaj pogled na novi koncept našeg pravosuđa zalaže se za uspostavljanje ustavnih garancija njegove nazavisnosti potpunim eliminisanjem političkog uticaja na izbor i napredovanje u službi nosilaca pravosudnih funkcija (sudija i javnih tužilaca), ali i predsednika sudova.

Drugi pogled se temelji na važećem Ustavu, takođe se zalaže za ustavne garancije i uspostavljanje stvarne nezavisnosti sudske vlasti, ali drži da nije poželjno iz procesa izbora nosilaca pravosudnih funkcija u potpunosti elimisati ulogu i uticaj organa zakonodavne i izvršne vlasti, Narodne skupštine i/ili Predsednika Republike.

Ovo gledanje nije izraženo u kakvom dokumentu kao predhodno, već u stavovima i mišljenjima pojedinaca, uglavnom pravnih stručnjaka, ali i političara, pretežno iz pozicije, ali i iz opozicije, pa i jedne političke partije.

Razlozi koji se navode u prilog ovakvog gledanja na stavari, uz sve rizike koje nosi uopštavanje, su sledeći:

– U postupku izbora lica koja vrše vlast, pa i sudsku, nužno je učešće nosilaca suverenosti, a to su, po našem Ustavu, građani.
– Politički sistem podele vlasti podrazumeva i ravnotežu i međusobnu kontrolu tri grane vlasti.
– Potrebno je da svaka vlast, pa i sudska, bude odgovorna i podložna kontroli.

Budući da je sada važeći Ustav donet bez ikakve javne rasprave, što je činjenica koja dovodi u pitanje njegov legitimitet uprkos tome što je donet na referendumu, većinom od ukupnog broja gradjana sa pravom glasa, smatramo da je dobro što se ovoga puta rasprava uopšte vodi.

Osim, ako rasprava nije takva da će legitimisati (opravdati) promenu kojom se ništa neće promeniti.

Realnost i pravo

Jedno od dominantnih obeležja propisivanja prava u nas posle Drugog svetskog rata bilo je da su mnogi važni pravni propisi (tzv. sistemski) sačinjavani, zapravo, kao politički programi, često veoma opterećeni određenim ideološkim pogledom na svet. I loše su se pokazali, o čemu ne treba trošiti reči.

Naravoučenije je, dakle, da u propisivanju prava valja poći od realnog života, a to znači od stvarnih društvenih odnosa i procesa, od stvarnog stanja u društvu za koje se donose propisi, a to
svakako (i prevashodno!) važi i za Ustav.

Propisi ne daju rezultat, ako ne uzimaju u obzir tradiciju i aktuelnu realnost društva kome su namenjeni. Propisi nisu programi razvoja, već norme, pravila ponašanja koja uređuju konkretno društvo, dakle sada i ovde.

Koliko kod da je mudro, a može biti i korisno ugledati se na uspešnije od sebe, u donošenju propisa često nije moguće prosto prepisivanje, „kalemljenje“ tuđih rešenja na svoje probleme.

Takođe, zakonodavna politika treba da bude u jasnoj korelaciji sa pravnom tehnikom, što znači da zakonodavac mora biti načisto s tim šta hoće, da bi uspešno izabrao odgovarajuću tehniku sa kojom je cilj moguće i ostvariti.

Naša društvena stvarnost je takva da mi nemamo građansko društvo, odnosno društvo u kome dominira slobodni građanin, koji je stvarni subjekt u javnim poslovima. U našem društvu građani su podanici javne vlasti, a ne subjekti koji imaju odlučujući uticaj na javne poslove.

Sa druge strane, građansko društvo se ne može izgraditi samo pravnim normama, već je za to nužan čitav niz društvenih činilaca, pre svega ekonomskih, a zatim i istorijskih, kulturnih, obrazovnih…

Nadalje, u segmentu političkog sistema, i političkog života uopšte, kod nas dominiraju politokratija (političke stranke i političke vođe) i samovolja političke oligarhije. Tako, kod nas građani ne glasaju za kandidate za članove organa zakonodavne vlasti, već za političke partije, tačnije političke vođe.

Vođe potom u partijama, koje po unutarnjoj organizaciji predstavljaju njihova privatna preduzeća, imenuju predstavnike građana u zakonodavno i ustavotvorno telo.
Tako je suverenost u stvarnosti „izmaknuta“ od građana i de facto pripada politokratiji, odnosno partijama i vođama. Dokaz tome je i da oni (vođe) ne odgovaraju ni za šta!

Jer, nije zabeleženo da su vođe, koje imaju stvarnu i najvišu vlast kod nas u poslednjih par decenija, odgovarali (politički ili pravno) za svoja dela. A činili su koješta… Ovde je reč o feudalnom poimanju suverenosti, jer suveren je onaj ko nikome nizašta ne odgovara, a to je u feudalizmu jedino monarh.

Tekovina buržoaskih revolucija jeste upravo da je suverenost oduzeta monarsima, a predata narodima. Razvojem građanskih društava gde su istorijske, a pre svega ekonomske i prosvetne okolnosti to omogućile suverenost je pripala građanima. Ali, to nije naša realnost.

U našoj realnosti, pored izloženih obeležja, važna su još neka. Ne postoji nikakva delotvorna vanpravna kontrola onoga što rade nosioci političke vlasti, kao što je kontrola javnog mnjenja. Ne postoji opšteprihvaćeni društveni sistem vrednosti, ne postoji moć javne osude društva.

Ništa nije u toj meri sramno da samo po sebi izaziva osudu društva kao delotvornu nepravnu sankciju za društveno neprihvatljivo ponašanje. Zatim, politička kultura je srozana na vulgarni nivo.
I konačno, demokratski dijalog u društvu pretvoren je u „tuču rečima“, bez spremnosti i sposobnosti da se sasluša i razume drugačije mišljenje.

Dakle, čak i ako se ustavotvorac odluči da predstojeća ustavna reforma obuhvati i politički sistem (možda vraćanjem većinskog izbornog sistema), pored izmene ustavnog rešenja koje se tiče pravosuđa, to neće biti garancija da će, čak i u „paketu“, kao čisto pravna intervencija, dakle kao skup pravnih normi, dati rezultat, odnosno promeniti našu realnost političkog i društvenog života.

Ovo prevashodno s toga što ekonomska osnova suverenosti građana (a to je njihovo imovno stanje) ne zavisi od pravnih normi, a zatim i zato što se izložena obeležja naše realnosti ne mogu promeniti pukim propisivanjem novih pravnih pravila.

Polazeći od ovakve realnosti, na jednoj strani, ako je, na drugoj, nesporan i stvaran, a ne simulovan, cilj ustavnih promena „koje su u vezi sa pravosuđem“ upravo onaj koji je deklarisan u dokumentima sa početka ovog teksta (a to da se eliminiše politički uticaj na pravosuđe), treba tragati za pravnom tehnikom koja neće podrazumevati da u društvu postoji ono čega nema, već će uvažavajući da nedostaje sve čega zaista nema, definisati pravno tehničko rešenje koje može (potpuno ili delimično) ostvariti proklamovani cilj.

Suverenost i vlast

Stav da svaka vlast, pa i sudska, mora proizilaziti iz suverenosti je, svakako, ispravan, kako pravno-teorijski, tako i politički, te je pitanje samo kakva može i kakva treba da bude ta veza između sudske vlasti i nosilaca suverenosti. Polazeći od realnosti, naravno!

Najpre, sudska vlast može imati neposrednu vezu sa nosiocima suverenosti, tako što bi se javni tužioci i sudije birali neposredno od građana. Taj način izbora tužilaca i sudija se ne primenjuje u Evropi, a pojedine države SAD imaju dobra iskustva sa njim.

Ako se držimo metoda da pravo kreiramo prema vlastitoj realnosti, nije moguće primeniti američki model u evropskoj Srbiji, rastrzanoj izmedju Evropske unije i Rusije, Zapada i Istoka, sa tradicijom u kojoj je takav izbor nosilaca sudske vlasti potpuno nepoznat, a izbor nosilaca zakonodavne i izvršne vlasti po istom modelu još uvek u post-komunističkim, porođajnim mukama.

Suština je, ako se ona uopšte može sažeto izraziti, u sledećem: Nije moguće prepustiti izbor sudija i javnih tužilaca građanima u društvu koje nema izgrađen (ne pravni, dakle pisani, već društveni, nepisani) sistem vrednosti i u kome građanin nije subjekt javnih poslova, već je podanik političke vlasti.

U „konsultativnom procesu“ je pretežno mišljenje da veza izmedju suverenosti i sudske vlasti u nas mora ostati posredna. Takva posredna veza je moguća na dva načina.

Prvi jeste da sudije i tužioce biraju politički predstavnici građana, koje su građani već izabrali u svoje političko predstavničko telo (Narodnu skupštinu) koja vrši zakonodavnu vlast, ili Predsednik Republike, kao takođe neposredno izabrani predstavnik građana, koji vrši određene funkcije izvršne vlasti. (Čak i sasvim neobavešteni laik će na ovom mestu pomisliti da je ovo upravo ono što sada imamo,  i da je to nešto što daje loš rezultat u našoj realnosti, pa ga zato treba i menjati.)

Ako sudije biraju politički predstavnici građana, njihov uticaj na izbor sudija može biti različit, od pretežnog do sasvim formalnog, tek toliko da se uspostavi jedna simbolična veza sudske vlasti sa nosiocima suverenosti.

Čini se da na nivou javno izraženih stavova i nema zagovornika da uticaj Narodne skupštine ili Predsednika Republike na izbor nosilaca pravosudnih funkcija bude pretežan.
U tom slučaju, naš bi se sistem državnog uređenja praktično izjednačio sa sistemom jedinstva vlasti, koji je napušten na samom početku poslednje decenije prošlog veka.

Zato, napuštamo dalje razmatranje modela u kome bi pretežan uticaj na izbor nosilaca pravosudnih funkcija imali organi zakonodavne i izvršne vlasti (koji su politički predstavnici nosilaca suverenosti). Jer, to niko kod nas više ne želi. Zar ne?!

„Konsultativni proces“ je, međutim , takođe pokazao da postoje zagovornici da se uticaj političkih predstavnika građana na izbor sudija i tužilaca zadrži, ali da on ne bude pretežan. Odnosno, da se minimizuje politički uticaj na pravosuđe. Među zagovornicima ovog stava je i rukovodstvo Advokatske komore Beograda izabrano 13.5.2017. godine.

U saopštenju pod naslovom „Informacija o aktivnostima na odbrani interesa profesije“, misli se na advokaturu (prim.aut.), koju potpisuje advokat Jugoslav Tintor, nakon što je zatraženo mesto za advokaturu u radnoj grupi za izradu ustava, navedeno je: „Izmena ustava trebalo bi pre svega da unapredi nepristrasnost, stručnost i odgovornost nosilaca pravosudnih funkcija, kao i da minimizuje političke uticaje na pravosuđe.“ ( Dokument – INFORMACIJA O AKTIVNOSTIMA NA ODBRANI INTERESA ADVOKATURE )

Dakle, politički uticaji na pravosuđe treba da ostanu, ali da budu minimalni. Rukovodsvo Beogradskih advokata čiji je izbor sporan, a legitimitet nedovoljan, ovim pokušava da se ne zameri ni sudijama i tužiocima koji traže nezavisnost, niti politici  za slučaj da ona u stvari neće da se odrekne svog patronata nad pravosuđem, a samo se pretvara da hoće.

Ali, na stranu težnja ka nezameranju, reč je o stavu koji je necelishodan i protivrečan sam sebi, jer zahteva promenu, ali da sve ostane isto, odnosno promenu bez promene.

Drugi način posredne veze izmedju građana, kao nosilaca suverenosti, i sudske vlasti jeste upravo da građani Ustavom ovlaste sudsku vlast, i tužilačku organizaciju, da same odlučuju o izboru i napredovanju u službi sudija i tužilaca, svakako i predsednika sudova.

Dakle, sam Ustav bi bio pravna veza između onih koji ga donose (građana koji su nosioci suverenosti) i sudija i tužilaca, jer bi samim Ustavom nosioci suverenosti ovlastili sudsku vlast i tužilačku organizaciju da brinu o izboru i napredovanju u službi sudija i tužilaca.

Ovime se, najpre, uspešno osporava ključna pravno-teorijska kritika predloženog rešenja da se novim Ustavom zakonodavna i izvršna vlast isključe iz izbora sudija, koja se sastoji u tome da
sudsku vlast ne mogu vršiti lica čiji se izbor ne temelji na volji nosilaca suverenosti, odnosno građana.

A zatim, to nije nepoznato rešenje u našoj pravnoj tradiciji i praksi, doduše za druge, ali i pravničke, profesije. Naime, naš Univerzitet ima autonomiju, čiji deo je, između ostalog i isključivo pravo profesora jednog fakulteta (tako i pravnih fakulteta), koji čine nastavno-naučno veće, da sami odluče o prijemu novih nastavnika.

Na isti način odlučuje se i o napredovanju u univerzitetskoj karijeri. To pravo nastavnici Univerziteta uživaju na osnovu zakona kojim je ustanovljeno. Slično je i sa advokaturom. Advokati sami odlučuju ko ispunjava uslove za prijem u advokatski red, a ko ne, kome treba uskratiti dalje bavljenje advokaturom itd.

Dakle, ako ovlašćenje za vršenje vlasti nosioci pravosudnih funkcija dobijaju u oba slučaja posredno, u prvom preko političkih predstavnika građana, a u drugom preko Ustava, kao najvišeg zakona, pri čemu ih na funkcije biraju sama pravosudna tela na osnovu nadležnosti propisane Ustavom, postavlja se pitanje za koju opciju se opredeliti?

U tome, upravo, treba poći od realnosti našeg društvenog života. A ta je realnost pokazala da je upravo „posredništvo“ političkih predstavnika građana u Narodnoj skupštini, prilikom izbora i imenovanja sudija, tužilaca i predsednika sudova, jeda od uzroka što u našoj državi sud nije sud, odnosno što ne postoji nezavisna sudska vlast, kako Ustav deklariše.

Naravno da to nije jedina kočnica uspostavljanju nezavisne sudske vlasti u državi, uspostavljanju pravne države i ostvarivanju vladavine prava, ali čini se da je glavna. A i da nije glavna, to što nije glavna kočnica ne može biti razlog da se zadrži.

„Babe i žabe“

Ravnoteža i međusobna kontrola tri grane vlasti, na jednoj strani, a na drugoj nezavisna sudska vlast su dva odvojena činioca, kojima se, zajedno sa ostalima, ostvaruje vladavina prava. (U ovom smislu videti član 4 stav 3 i 4, u vezi sa članom 3 stav 2 našeg Ustava.)

Budući da su oba činioca u istoj funkciji ostvarivanja vladavine prava, oni se ne mogu tako ostvarivati da jedan isključuje drugi. Drugim rečima, ravnoteža i međusobna kontrola tri grane vlasti se ne mogu tako ostvarivati da isključe nezavisnost sudske vlasti, jer bi onda upravo eliminisale jedan sine quo non vladavine prava.

Zato se ravnoteža između sudske i zakonodavne vlasti ostvaruje isključivo tako što sudska vlast sudi samo po zakonima koje donosi zakonodavna, a zakonodavna utiče na sudsku samo tako što donosi zakone po kojima sudska vlast sudi.

Van diskusije je da izvršna vlast može imati bilo kakav uticaj na sudsku, a da sudska vlast sudi i o zakonitosti rada izvršne vlasti u Ustavom i zakonom propisanim slučajevima.

Da bi sudska vlast sudila o zakonitosti pravnih akata i radnji izvršne vlasti, ona mora biti nezavisna od izvršne vlasti. Sa druge strane, to što sudska vlast sudi o zakonitosti pravnih akata i radnji izvršne vlasti ne znači da ona kontroliše izvršnu vlast, niti da joj izvršna vlast odgovara, jer izvršna vlast u političkom smislu odgovara narodnom predstavničkom telu.

Ravnoteža i međusobna kontrola tri grane vlasti se ne ostvaruje izborom sudija i predsednika sudova. Pitanje izbora nosilaca pravosudnih funkcija ne ulazi u polje ravnoteže i kontrole tri grane vlasti, već u polje nezavisnosti sudske vlasti, pa se uticaj zakonodavne i izvršne vlasti na izbor nosilaca pravosudnih funkcija ne može opravdati potrebom za ravnotežom i međusobnom kontrolom tri grane vlasti.

Konačno, ako bi zakonodavna i/ili izvršna vlast imale pravo kontrole sudske vlasti, takav sistem bi, zapravo, bio sistem jedinstva, a ne podele vlasti. Ostaje pitanje odgovornosti sudske vlasti.

Nezavisnost sudske vlasti upravo podrazumeva da ona nije odgovorna zakonodavnoj i izvršnoj, jer u protivnom nije nezavisna. Ali, to što sudska vlast ne odgovara zakonodavnoj i izvršnoj, nikako ne znači da nosioci pravosudnih funkcija ne podležu nikakvoj odgovornosti.

Naravno da i sudije i tužioci moraju biti podložni odgovornosti, i to, s obzirom na našu realnost, više nego ikada i više nego drugde. Ali, ta odgovornost se ne može ostvariti tako što će ih birati i imenovati (dakle i smenjivati) narodni poslanici ili Predsednik Republike, jer to isključuje njihovu nezavisnost.

Odgovornost sudija i tužilaca mora biti samo pravna, ne i politička. Jer, ako odgovaraju političkim predstavnicima naroda, i njihova je odgovornost politička.
Konkretno, ako narodni poslanici mogu smeniti predsednika suda i kada ne postoje pravni razlozi, onda on podleže političkoj odgovornosti, kao i svaki drugi ministar, odnosno činovnik izvršne vlasti.

Slično, ako jedan sudija ne može napredovati izborom u viši sud bez političke podrške (a to je realnost), to znači da je njegov rad i politički, a odgovornost u svojoj suštini i politička.
O odgovornosti sudija za stručnost, dostojnost, profesionalnost, ažurnost mogu odlučivati samo pravosudna tela, o zakonitosti i pravilnosti sudskih odluka jedino viši
sud, a o izvršenju kažnjivih dela, pa i u vršenju funkcije, nadležni sud, kao i za sve druge građane.

Sudije i tužioci nisu odgovorniji (u pravnom smislu) kada ih biraju Skupština i Vlada, nego su u tom slučaju jedino poslušniji (politički odgovorni) prema onima koji su ih primili u službu i koji odlučuju o njihovom napredovanju u službi.

Zaključak

S obzirom na realnost drušvenih odnosa i procesa u našem društvu, a posebno u političkom životu, predstojećim ustavnim promenama ‘’koje su u vezi sa pravosuđem’’ treba sprovesti strateška opredeljenja definisana u dokumentima iz uvoda ovog teksta, i isključiti Narodnu skupštinu i Vladu iz izbora nosilaca pravosudnih funkcija (tužilaca i sudija), a izbor predsednika sudova, prvih među jednakima, prepustiti sudijama suda u kome se biraju.

Sada imamo loše pravosuđe, pod upravom i kontrolom izvršne vlasti. To je naša realnost. Ako bi se zacrtana strategija njegove reforme sprovela stvarno, bez vrdanja i izvrdavanja, moguće je da dobijemo bolje pravosuđe, koje nije pod upravom i kontrolom izvršne vlasti.

Moguće je i da pravosuđe ostane loše (jer njegovo poboljšanje izvesno ne zavisi samo od toga ko i kako bira sudije i tužioce), ali da barem ne bude više pod kontrolom i upravom izvršne vlasti. I u ovoj drugoj opciji bićemo na boljitku, jer će biti otklonjen barem jedan uzrok rđavog pravosuđa, njegova podčinjenost političkim centrima moći.

Sve ostalo na poboljšanju pravosuđa i konačnom uspostavljanju sudske vlasti je mnogo teže. Jer, poboljšanje pravosuđa zavisi od izgradnje i očuvanja ličnog, moralnog integriteta nosilaca pravosudnih funkcija, od stručnog usavršavanja, i od čitavog niza drugih sličnih faktora, koji se ne mogu korigovati ili uspostaviti brzo i lako.

Obeshrabruje činjenica da izgleda ne postoji ono što zagonetno nazivamo ‘’politička volja’’ da naše društvo učini barem ono što je lakše za poboljšanje pravosuđa, a to je da ga oslobodi političkog tutorstva.

Adv. Jovica Đ. Todorović,
Potpredsednik Advokatske komore Beograda

Prethodni Članak > Da li je moguće da je stvarno gotovo?
NAPOMENA: Svaki komentar će biti proveren pre objavljivanja. Administratori sajta imaju pravo da ne objave komentar ukoliko smatraju da je uvredljiv ili nije prikladan za ovaj sajt.

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *

1 KOMENTARA

  1. adv. Zoran Lončar каже:

    Kao prilog raspravi povodom promene Ustava ukazujem na član 102. stav 3. koji glasi : "Narodni poslanik je slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika."

    Profesor Ratko Marković u članku "Ustav republike Srbije iz 2006 - kritički pogled" objavljen u Analima, godina LIV, br.2. 2006, kritikuje ovaj član, citiram:
    "Tom, pomalo licemernom odredbom (jer uključuje slobodu za odricanje od prava), promenjen je karakter mandata narodnog poslanika. Umesto da predstavlja birače (narod), iz ovakve odredbe proizilazi da narodni poslanik predstavlja stranku na čijoj je listi (predlog) izabran za poslanika. Time je poslanički mandat, iako formalnopravno slobodan, postao imperativan u političkom smislu (navedenim ustavnim rešenjem uvedena je mogućnost stranačkog opoziva). "

    Zato, stanovište koje zagovara da narod, oličen u svojim predstavnicima, a u formi skupštine treba da odlučuje i o izbor sudija nisu utemeljeni.

    Praksa (pogotovo protekla "reforma") potvrđuje da je glavni kriterijum za izbor sudija pre svega stranačku interes.

    Adv. Zoran Lončar

    10