среда, 5. август, 2015

IZDVOJENO MIŠLJENJE

Ovu odluku Ustavnog suda sa izdvojenim mišljenjem četvoro sudija iz kojeg izdvajam citat „To je, po našem sudu, verovatno pravi razlog za donošenje procesnih odluka kojima Ustavni sud odbija uspostavljanje vlastite nadležnosti. Kolebajući se ponovo između „sudske uzdržanosti” i „sudskog aktivizma”, Ustavni sud je, po našem mišljenju, opet pogrešio. Ali, dok je u nekim nedavnim, po nekim merilima manje značajnim odlukama, pokazao vanredni sudski aktivizam, vanrednu sklonost ka potpunoj kasaciji zakona, ovde je Sud, preterujući u vlastitoj „sudskoj uzdržanosti”, impresioniran političkim značajem ustavnog spora, očigledno ustuknuo pred politikom, bez obzira što je ta politika materijalizovana, preoblikovana i „okamenjena” u pravo“ treba obavezno objaviti.

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, mr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. marta 2015. godine, doneo je

ZAKLJUČAK

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Odluke o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora („Službeni glasnik RS”, broj 38/13) i Zaključka Vlade broj 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine, kojim je Vlada prihvatila Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Odluke o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora („Službeni glasnik RS”, broj 38/13) i Zaključka Vlade broj 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine, kojim je Vlada prihvatila Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa.

U inicijativi se navodi da je Vlada, na sednici održanoj 22. aprila 2013. godine, donela Odluku o prihvatanju Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, postignutog u dijalogu o Kosovu i Metohiji u Briselu, koja nije objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije”. Podnosilac inicijative smatra da je ovim aktom Vlada u stvari usvojila Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora. Prema navodima inicijatora, ova odluka Vlade, sa Izveštajem, predstavlja sastavni deo Odluke Narodne skupštine koja je takođe osporena ovom inicijativom. U inicijativi se dalje navodi da je osporenim aktima Republika Srbija preuzela obaveze i jednostrano uredila „odricanjem od nadležnosti”, tako što je odlučila da sva pitanja i oblasti navedene u Izveštaju uredi suprotno odredbama Ustava, i to posebno preambuli Ustava i odredbama čl. 3, 4, 7, 8, 16. i 97. i čl. 176. do 184. Ustava. Podnosilac inicijative smatra da se u osporenoj Odluci Narodne skupštine nalaze stavovi koji obavezuju sve organe Republike Srbije da teritoriju AP Kosovo i Metohija i državljane Republike Srbije koji imaju prebivalište na teritoriji AP Kosovo i Metohija više ne tretiraju kao deo jedinstvene teritorije Republike Srbije i prostor na kome se primenjuju propisi Republike Srbije, već kao prostor na kome organi Republike Srbije nemaju pristup. Ovim osporenim aktom se, prema mišljenju inicijatora, praktično priznaje i ustupa nekom drugom da vrši policijsku i sudsku vlast na teritoriji AP Kosovo i Metohija i sprovodi je nad državljanima Republike Srbije, što je u suprotnosti sa Ustavom. Inicijator, takođe, ukazuje da sve što se kolokvijalno naziva „Briselskim sporazumom” ne predstavlja međunarodni ugovor, niti sporazum i ne predstavlja međunarodnu obavezu Republike Srbije, već je jednostrani pristanak nadležnih organa Republike Srbije na odricanje od sprovođenja vlasti na delu teritorije Republike Srbije, što je Ustavom zabranjeno.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je najpre, dopisom od 31. maja 2013. godine, zatražio da mu Narodna skupština dostavi tekst Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora koji je Narodna skupština usvojila osporenom Odlukom, kao i predlog Vlade i dokumentaciju koja čini sastavni deo tog predloga, na osnovu kojih je Narodna skupština odlučivala prilikom donošenja osporene Odluke.

Narodna skupštine je 4. juna 2013. godine dostavila Ustavnom sudu traženu dokumentaciju.

Ustavni sud je potom, 3. jula 2013. godine, održao Pripremu sednicu na kojoj je zaključeno da se iz ovog predmeta izdvoji predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa” između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini, od 19. aprila 2013. godine i formira novi ustavnosudski predmet po kome će Ustavni sud voditi poseban postupak. Taj novi predmet je dobio oznaku IUo-247/2013.

Povodom osporenih akta u ovom ustavnosudskom predmetu, Ustavni sud ukazuje da je podnosilac inicijative pogrešno naveo da je Vlada osporenom Odlukom usvojila Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, imajući u vidu da je Vlada Zaključkom broj 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine prihvatila Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, a ne navedeni Izveštaj. Naime, Vlada je, nakon donošenja ovog zaključka o prihvatanju navedenog sporazuma, podnela Narodnoj skupštini Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, i to na osnovu tačke 5. Rezolucije Narodne skupštine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji („Službeni glasnik RS”, broj 4/13), kojom se Vlada obavezuje da Narodnu skupštinu redovno izveštava o razvoju događaja, toku razgovora sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini u vezi sa Kosovom i Metohijom, kao i o sprovođenju ovom rezolucijom utvrđenih ciljeva, aktivnosti i mera za zaštitu suvereniteta, teritorijalnog integriteta i ustavnog uređenja Republike Srbije. Saglasno navedenom, Ustavni sud ukazuje da Izveštaj koji je osporenom Odlukom prihvatila Narodna skupština i Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, koji je Vlada Zaključkom prihvatila, predstavljaju dva različita akta.

Kako je Ustavni sud povodom jednog od navedenih akata formirao poseban predmet, u kome je sproveo postupak i doneo Zaključak IUo-247/2013 („Službeni glasnik RS”, broj 13/15), na sednici Ustavnog suda održanoj 10. decembra 2014. godine, kojim je odbacio predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog ‚‘Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa‘‘ između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini, od 19. aprila 2013. godine, to je Ustavni sud u ovom predmetu najpre razmotrio pravnu prirodu preostala tri osporena akta, kako bi utvrdio da li postoje procesne pretpostavke za vođenje postupka normativne kontrole u ovom ustavnosudskom predmetu, odnosno da li osporeni akti imaju karakter opštih pravnih akata, za čiju ocenu ustavnosti je nadležan Ustavni sud, saglasno odredbi člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava.

Povodom navedenog, Ustavni sud najpre konstatuje da je Narodna skupština svojom osporenom Odlukom samo konstatovala da prihvata Izveštaj Vlade o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora. Izveštaj Vlade nije predstavljao sastavni deo ove odluke, koja je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije”, broj 38, od 26. aprila 2013. godine. Slično navedenom, Vlada je osporenim Zaključkom broj 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine konstatovala da prihvata Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa i naložila ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade da preduzmu potrebne mere i aktivnosti radi implementacije tog sporazuma, kao i da nastave sa primenom već postignutih dogovora i sporazuma sa predstavnicima privremenih institucija samouprave na Kosovu i Metohiji (ovaj zaključak nije objavljen, ali je dostavljen svim ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade). U pogledu Izveštaja Vlade, Ustavni sud konstatuje da je Vlada, saglasno obavezi o redovnom izveštavanju Narodne skupštine o razvoju događaja i toku razgovora sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini u vezi sa Kosovom i Metohijom, predviđenoj tačkom 5. Rezolucije Narodne skupštine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji, podnela osporeni Izveštaj kojim je obavestila Narodnu skupštinu o procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, koji je ostvaren do podnošenja izveštaja, kao i o procesu implementacije postignutih dogovora.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da osporeni akti ne sadrže pravne norme opšteg karaktera kojima se na generalan i apstraktan način uređuju neka pitanja, imajući u vidu da se ovim aktima samo konstatuje prihvatanje određenih dokumenata, odnosno izveštava Narodna skupština o radu Vlade u oblasti sprovođenja političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, pa stoga ovi akti, po svojoj formi i sadržini nemaju karakter opštih pravnih akata iz člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije čiju saglasnost sa Ustavom je nadležan da ocenjuje Ustavni sud.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je, na osnovu člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih akata, zbog nenadležnosti.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Zaključak kao u izreci.

Broj IUo-180/2013

Predsednik Ustavnog suda,

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Zajedničko izdvojeno mišljenje u predmetu IUo-180/2013

I

Ustavni sud je u predmetu IUo-180/2013 doneo još jednu odluku u formi zaključka. Tom odlukom su odbačeni zahtevi za ispitivanje ustavnosti Briselskog sporazuma, preciznije akata Vlade i Narodne skupštine, kojima je ovaj sporazum prihvaćen. Kao ni prethodnu, nismo podržali ni ovu procesnu odluku o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Odluke Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije političkih dogovora („Službeni glasnik RS”, broj 38/13), kao i neobjavljenog Zaključka Vlade broj 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine, kojim je Vlada prihvatila Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa (tzv. „Briselski sporazum”). Po našem sudu, predloženi zaključak se zasniva na načelno netačnom ustavnopravnom razumevanju prirode osporenih akata, uključujući i Briselski sporazum. Ovaj potonji predstavlja njihov „pravi” pravni izvor.

Pravna argumentacija koja prati Zaključak donet u predmetu IUo-180/2013 u svemu se oslanja, bez sumnje u preterano skraćenoj verziji, na argumentaciju iz kontraverzne Odluke Ustavnog suda IUo-247/2013 od 10. decembra 2014. godine („Službeni glasnik RS”, broj 13/15), odnosno Zaključka kojim je, takođe većinom glasova, plenum Suda odbacio predlog za ocenu ustavnosti Briselskog sporazuma, a u odnosu na koji smo isto tako izdvojili mišljenja. Temeljni interpretacioni stav u oba Zaključka Ustavnog suda je ustavnopravno neprihvatljiva, krajnje neubedljiva i nedovoljno obrazložena tvrdnja da sva tri akta, kako sam Briselski sporazum, tako i Zaključak Vlade, pa i Odluka Narodne skupštine o njegovom prihvatanju, nemaju obeležja opštih pravnih akata i da se zbog toga ne mogu smatrati delom važećeg prava Republike Srbije, tako da, kao specifično politički akti, ne mogu biti predmet ustavnosudskog ispitivanja. To prosuđivanje je bilo, čini se, osnovni razlog da se preporuči plenumu Ustavnog suda odustajanje od meritornog ocenjivanja, a potom i eventualnog utvrđivanja formalne i materijalne protivustavnosti navedenih akata Narodne skupštine i Vlade. Kao što je to učinio prvi put, Sud je prihvatio i ovaj predlog, ponovo istom većinom glasova.

II

Obrazloženje Zaključka kojim se okončava postupanje u predmetu IUo-180/2013 u toj meri je oskudno, površno i paušalno, da ga gotovo nema. Svodi se na samo jednu proširenu rečenicu u kojoj se nalazi jedino konstatacija da osporeni akti nisu opšti pravni akti, te da ne podležu ustavnosudskoj kontroli. Ova tvrdnja je izložena na sledeći način: „Ustavni sud je utvrdio da osporeni akti ne sadrže norme opšteg karaktera kojima se na generalan i apstraktan način uređuju neka pitanja, imajući u vidu da se ovim aktima samo konstatuje prihvatanje određenih dokumenata, odnosno izveštava Narodna skupština o radu Vlade u oblasti sprovođenja političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, pa stoga ovi akti, po svojoj formi i sadržini nemaju karakter opštih akata iz člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava čiju saglasnost sa Ustavom je nadležan da ocenjuje Ustavni sud”. Jednostavno, većina sudija Ustavnog suda nalazi da se ovim, navodno političkim dokumentima, Narodna skupština prosto izveštava o jednoj važnoj političkoj radnji Vlade, te da uopšte nije relevantno kakve su prirode, forme i sadržine akti kojima je tim delovanjem materijalizovana, pravno oblikovana politika Vlade. Mada se hoće reći da politika Vlade uopšte ne podleže ustavnoj kontroli, nije učinjen nikakav pokušaj da se ispita da li su u ovim aktima, tj. dokumentima ipak sadržane nekakve generalne pravne norme, bilo kakve opšte zapovesti, opšta pravna pravila, a još manje kakav je njihov odnos sa ustavnim normama. Sa druge strane, sama tvrdnja da ovi akti ne sadrže „opšte pravne norme kojima se na generalan i apstraktan način uređuju neka pitanja” nije tačna, bar kad je reč o zaključku Vlade kojim se prihvata Briselski sporazum, iz najmanje dva razloga. Prvo, prihvatanjem Sporazuma prihvaćene su sve norme tog dokumenta, kojima se na apstraktan i bezličan način ipak uređuju „neka pitanja” na Kosovu i Metohiji (zajednica „srpskih” opština, policija, pravosuđe, lokalni izbori i dr.), tako da je sadržina Sporazuma u svemu postala sadržina Vladinog zaključka. Uostalom, u tački 1. Zaključka Vlade izričito je navedeno da je Sporazum „sastavni deo ovog zaključka”. Ako se do donošenja Zaključka Vlade moglo tvrditi da je sadržina Briselskog sporazuma samo „politika”, koja pravno nikoga ne vezuje, navodno, rečju Suda, „jedna etapa u procesu političkog dijaloga”, prihvatanjem Sporazuma ta sadržina ili „politika” dobila je eksplicitnu pravnu potvrdu, nezavisno od toga što ta potvrda nije učinjena na pravno ispravan način. Drugo, sam Zaključak Vlade, nezavisno od pseudo-ratifikacione formule prihvatanja, tj. potvrđivanja Sporazuma, sadrži dodatna, izvorno Vladina opšta pravila kojima se ustanovljavaju nove pravne dužnosti za organe uprave, tj. ministarstva, posebne organizacije i službe Vlade. Izričitom, bez sumnje generalnom normom, organizacionim jedinicama centralnog upravnog aparata nalaže se „da preduzmu potrebne mere i aktivnosti radi implementiranja Sporazuma”. Prema tome, Vlada nije prihvatila Sporazum kao nekakvu informaciju njenog premijera, kao novu političku činjenicu, koja je u svim njenim aspektima bila za nju prilična nepoznanica, političku novinu o odnosima i razgovorima sa Privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji, informaciju koju će jednostavno primiti na znanje, kao izuzetno značajnu za njene naredne aktivnosti i o kojoj će voditi računa u svojim daljim političkim akcijama. Izvesno je da bi u tom slučaju forma Zaključka bila svakako drugačija. Vlada nije ovim Zaključkom primila informaciju o toku političkog dijaloga, jer je o tome bila informisana pre nego što je predsednik Vlade parafirao Sporazum. Naprotiv, svojim Zaključkom Vlada je otišla mnogo dalje, pravno je priznala, potvrdila, verifikovala rezultate, te ishod političkog pregovaranja. Sporazum je primljen na način na koji se potvrđuje jedan međunarodni ugovor, njemu je ab initio namenjeno obavezujuće opšte pravno dejstvo, bar za administraciju koja je pod kontrolom Vlade. Ako je jedan akt Vlade obavezujući za upravu, onda je nesumnjivo da taj akt ima opšte dejstvo, odnosno karakter opšteg pravnog akta. Prihvatanje, dakle, ima ovde značenje svojevrsnog odobravanja ili potvrđivanja Sporazuma. Ukoliko bi se tvrdilo da Zaključak Vlade pravno ne obavezuje, onda bi se postavilo pitanje zbog čega je uopšte bilo potrebno da sadržina Briselskog sporazuma bude preuzeta u Zaključak, da postane in totum „sastavni deo ovog zaključka”.

III

Mada se Zaključak Ustavnog suda donet u predmetu IUo-180/2013 u svemu oslanja na prethodni Zaključak Suda od 10. decembra 2014. godine, ostaje ipak jedna značajna razlika u odnosu na argumentaciju koja je bila iskorišćena za odbijanje upuštanja u ocenu ustavnosti Briselskog sporazuma. U obrazlaganju ovog Zaključka nigde se izričito ne iznosi tvrdnja da Zaključak Vlade i Odluka Narodne skupštine imaju karakter političkih akata. Ustavni sud se ovde zaustavio na pukoj konstataciji da osporeni akti nemaju obeležja opštih pravnih akata, odustajući od davanja celovitog odgovora koji bi razjasnio prirodu svakoga od njih. Zbog toga ostaje nejasno da li je Sud, nalazeći jedino da ovde nije reč o opštim pravnim aktima, prećutno ostao u svemu na istoj poziciji kao u pređašnjoj Odluci, tj. na stanovištu koje u svim osporenim aktima – Briselskom sporazumu, Zaključku Vlade i Odluci Narodne skupštine, „prepoznaje” političke akte, koji izmiču normativnoj kontroli, ili poslednja dva akta, odnosno bar jedan od njih, Zaključak Vlade ili Odluku Narodne skupštine, smatra pojedinačnim, ali takođe političkim aktima, za koje je opet nesporno da se ne mogu pobijati ni u jednom postupku pravne kontrole. Nije isključena ni treća mogućnost, tj. da se ovim aktima priznaje karakter pojedinačnih pravnih akata koji uopšte ne mogu da budu predmet normativne kontrole. Problem je, međutim, u tome što je u svojoj dosadašnjoj praksi Ustavni sud smatrao da zaključak Vlade može imati karakter opšteg pravnog akta.

U izdvojenim mišljenjima na odluku Ustavnog suda IUo-247/2013 („Briselski sporazum”) već smo upozorili na dosadašnju praksu Ustavnog suda, na njegovo izjašnjavanje o prirodi akata Vlade koji se nalaze u „sivoj zoni”, koji predstavljaju svojevrsnu kombinaciju pravnog akta i političkog dokumenta, ili imaju obeležja kako opšteg tako i pojedinačnog pravnog akta. Tada smo ukazali da je Ustavni sud eksplicitno zauzeo stav da zaključak Vlade može da bude predmet ustavne kontrole, da akt u ovoj formi ima kvalitet normativnog akta, da iz njega „izvire” pravo tj. da poseduje opšte obavezujuće pravno dejstvo. Naime, jedan Zaključak Vlade, sličnog karaktera kada se ima u vidu njegov predmet uređivanja, ali potpuno identične pravne forme, već je bio predmet postupka normativne kontrole, dakle, ocene ustavnosti i zakonitosti. Tako je u predmetu IU-412/2003, dana 16. aprila 2010. godine, Ustavni sud doneo Odluku („Službeni glasnik RS”, broj 56/10), kojom se utvrđuje da tačka 1. Zaključka Vlade Republike Srbije 05 broj 02-4586/03-001 od 17. jula 2003. godine, u delu koji se odnosi na prihvatanje tač. 1. do 12. Informacije u pogledu statusa određenih organa, organizacija i službi sa područja AP Kosovo i Metohija, koja je sastavni deo ovog zaključka, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Tom prilikom, Ustavni sud je zauzeo jasno stanovište da „navedeni zaključak nije donet radi izvršavanja zakona”, odnosno da je Zaključkom i Informacijom, koja je njegov sastavni deo, Vlada „uredila pitanja koja se mogu urediti samo zakonom ili koja su već uređena odgovarajućim zakonom”. Time je Sud nedvosmisleno odbacio stanovište da osnov za donošenje zaključka Vlade, kao pravnog akta, ne može da bude politički akt (deklaracija) Narodne skupštine.

Paralela između ova dva Zaključka Vlade se lako može uspostaviti. Za prvi Zaključak Vlada je izjavila da je donet u cilju sprovođenja politike Republike Srbije u odnosu na AP Kosovo i Metohiju koja je utvrđena u Deklaraciji Narodne skupštine. Povodom osporavanja Zaključka o prihvatanju Briselskog sporazuma, Vlada, međutim, nije dostavila nikakvo objašnjenje, ali je sam Ustavni sud svojevremeno utvrdio da je Vlada usvajanjem Zaključka, kao i dostavljanjem posebnog Izveštaja Narodnoj skupštini, zapravo postupala po Rezoluciji o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji. Dakle, može se zaključiti da je u ovom slučaju Vlada takođe sledila politiku Narodne skupštine izraženu u njenim političkim dokumentima. Drugo, prilikom donošenja oba Zaključka Vlada se pozvala jedino na Zakon o Vladi, ali je, prema stavu Ustavnog suda iz odluke IU-412/2003, očigledno da pozivanje samo na ovaj zakon nije dovoljno da bi se moglo prihvatiti da je Zaključak donet „radi izvršenja zakona”. Treće, u oba slučaja Vlada je u jedan svoj akt (zaključak) uključila, kao njegov sastavni deo, dokument koji nije sama kreirala. Razlog je jednostavno u tome što su te dokumente doneli ili „utanačili” drugi subjekti (Radna grupa Vlade u jednom, predsednik Vlade u drugom slučaju), koji svakako nisu ovlašćeni na donošenje normativnih akata, te je njihovim prihvatanjem Vlada tim dokumentima morala da obezbedi karakter pravnog akta. Četvrto, oba Zaključka koje je Vlada usvojila pravno obavezuju svekoliku upravu, dakle, ministarstva, posebne organizacije i vladine službe. Kao njihov adresat, upravni aparat je obavezan da preduzme sve neophodne mere i aktivnosti u cilju „implementacije” Zaključaka. Peto, kada se pažljivo oceni sadržina oba Zaključka, lako se može ustanoviti da u materijalnom pogledu oni nisu saglasni sa Ustavom i zakonom, jer uređuju funkcionisanje institucija, organa i službi, odnosno status zaposlenih u organima javne vlasti na Kosovu i Metohiji – takve odnose za čije uređivanje Vlada nema u jednom slučaju zakonsko, a u drugom ustavno ovlašćenje. Na osnovu izloženog, ostaje potpuno nejasno zašto je Sud u jednom slučaju Zaključak Vlade smatrao „pravim” normativnim aktom, dok je u drugom slučaju Zaključku Vlade odrekao ovo svojstvo.

IV

Vodeći srpski konstitucionalisti već su se kategorično izjasnili o ovom ustavnom sporu, ne samo na javnoj raspravi pred Ustavnim sudom. Gotovo je nepodeljeno mišljenje pravne teorije, doduše, sa diferenciranom argumentacijom, koju ovom prilikom nema potrebe posebno izdvajati, da Zaključak Vlade o prihvatanju Briselskog sporazuma, kao normativni akt, podleže normativnoj kontroli, potom i kasaciji. Čak i oni pravni pisci koji Zaključku Vlade poriču svojstva opšteg akta, smatrajući ga pojedinačnim pravnim aktom, navode specifične razloge zbog kojih ovaj Zaključak, zapravo Briselski sporazum, „zaslužuje” anulaciju.

Ustavni sud, razume se, nije vezan stanovištem doktrine, ali je sa svoje strane dužan da formuliše vlastitu interpretaciju koja će se uverljivim ustavnopravnim argumentima suprotstaviti „pogrešnom” doktrinarnom tumačenju ustavnog prava. Umesto jednog takvog odgovora, većinski sastav Ustavnog suda je sledio drugi, lagodniji put koji ga svakako nije ni mogao dovesti do bilo kakve direktne konfrontacije sa Vladom i njenom politikom „evropskih integracija”. Ako je Brisleski sporazum, zajedno sa aktima o njegovom prihvatanju i implementaciji, „prepoznat” kao ključni deo te politike, onda se mora pokazati maksimalna obazrivost, što znači uzdržanost Ustavnog suda u ispitivanju i procenjivanju te politike, bez obzira na pravnu formu u koju je ona odenuta. U tom slučaju se Ustavnom sudu ne može prigovarati da je pokušao da zaustavi ili značajnije oteža sprovođenje te politike. To je, po našem sudu, verovatno pravi razlog za donošenje procesnih odluka kojima Ustavni sud odbija uspostavljanje vlastite nadležnosti. Kolebajući se ponovo između „sudske uzdržanosti” i „sudskog aktivizma”, Ustavni sud je, po našem mišljenju, opet pogrešio. Ali, dok je u nekim nedavnim, po nekim merilima manje značajnim odlukama, pokazao vanredni sudski aktivizam, vanrednu sklonost ka potpunoj kasaciji zakona, ovde je Sud, preterujući u vlastitoj „sudskoj uzdržanosti”, impresioniran političkim značajem ustavnog spora, očigledno ustuknuo pred politikom, bez obzira što je ta politika materijalizovana, preoblikovana i „okamenjena” u pravo. Ako je Briselski sporazum juče bio politika, od njegovog parafiranja do prihvatanja, danas je nesumnjivo, donošenjem Zaključka Vlade o prihvatanju te politike, postao „važeće” pravo koje je sada, zahvaljujući odlukama Ustavnog suda, izuzeto od zahteva da bude saglasno Ustavu i zakonima Republike Srbije.

V

Nezavisno od toga što nije međunarodni ugovor, Briselski sporazum je prihvaćen Zaključkom Vlade i Odlukom Narodne skupštine, kao da je u svemu „pravi” međunarodni ugovor. Drugo je pitanje što je u stvari morao da bude primljen ne samo postupkom parlamentarne, nego i ustavne ratifikacije. S druge strane, njemu je de facto priznato dejstvo međunarodnog ugovora, jer se predviđa procedura njegove implementacije, doduše, najvećim delom od strane samozvane Republike Kosovo. Neposredna pravna primena svakako nije karakteristika političkih akata. Ali, Briselski sporazum se primenjuje, pa vlasti Republike Srbije donose podzakonske akte (uredbe) na osnovu ovog Sporazuma, mada se izbegava izričito pozivanje na njega, kojima se faktičko stanje na severu Kosova i Metohije upodobljava ovom Sporazumu, odnosno ovaj deo teritorije Republike Srbije se integriše u takozvani kosovski pravni sistem, uz garancije za srpsko stanovništvo koje jedva da idu dalje od standarda lokalne samouprave i manjinske zaštite. Tiho se gase sve preostale institucije vlasti srpske države na Kosovu i Metohiji koje su funkcionisale u skladu sa zakonima i Ustavom Republike Srbije. Ništa u ovom procesu bitnije ne menja činjenica da se de iure, formalno i dalje ne priznaje tzv. Republika Kosovo.

Iznova „pronađena” i iskorišćena interpretaciona figura o političkoj prirodi osporenih akata, kojom je učinjen pokušaj da se racionalno, nekim prividno logičko-pravnim argumentima, obrazloži jedna tipizirana, procesna odluka Ustavnog suda, u toj meri je udaljena od Ustava da se može smatrati ne samo ustavnopravno pogrešnom, nego se za nju može s pravom tvrditi da se nalazi na ivici proizvoljne i arbitrarne interpretacije merodavnog ustavnog prava. Prihvatanjem jednog ovakvog Zaključka, koji je ostao bez valjanog obrazloženja, Ustavni sud je ne samo doveo u sumnju svoju lojalnost Ustavu, nego je preteranim formalizmom, površnom, ali i krajnje rigidnom interpretacijom, ostao „slep” prema ustavnoj stvarnosti, ne obazirući se na očiglednu pravnu obaveznost, dalekosežnu i nepovratnu pravnu primenu ovih navodno političkih akata, koji razorno deluju po državnopravni poredak Republike Srbije.

Sudije Ustavnog suda,

dr Dragan M. Stojanović, s.r.

dr Olivera Vučić, s.r.

Katarina Manojlović Andrić, s.r.

Izdvojeno mišljenje u predmetu IUo-180/2013

1. Ustavni sud je, na sednici od 26. marta 2015. godine u predmetu IUo-180/2013, većinom glasova doneo Zaključak kojim je, s pozivom na nedostatak procesnih pretpostavki, odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Odluke o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa privremenim institucijama samouprave u Prištini, uz posredovanje Evropske Unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora („Službeni glasnik RS”, broj 38/13), kao i Zaključka Vlade broj 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine, kojim je Vlada prihvatila Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa. Ovakvu odluku Suda, donetu povodom ocene ustavnosti akata Vlade i Narodne skupštine kojima je navedeni sporazum prihvaćen, odnosno uveden u pravni poredak države Srbije, nisam podržala u osnovi iz istih razloga zbog kojih nisam podržala ni Zaključak Suda od 10. decembra 2014. godine, donet u predmetu IUo-247/2013, kojim se Sud takođe, oglasio nenadležnim i odbacio predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa” između Vlade Republike Srbije i privremenih institucija samouprave u Prištini (u daljem tekstu: Briselski sporazum), a u odnosu na koji sam takođe izdvojila mišljenje.

U izdvojenom mišljenju u predmetu IUo-247/2013, ukazala sam, pored ostalog, da se karakter i priroda Briselskog sporazuma i njegovo mesto u pravnom poretku Republike Srbije ne može opredeliti na valjan način od strane Ustavnog suda, ako se ovaj sporazum ne sagledava u neposrednoj povezanosti sa aktima Vlade, odnosno Narodne skupštine o njegovom prihvatanju – aktima koji su osporeni upravo u predmetu IUo-180/2013.1 Tom prilikom sam izrazila i stanovište da su osporeni Zaključak Vlade (čiji sastavni deo čini pomenuti sporazum) i osporena Odluka Narodne skupštine opšti pravni akti u formalnopravnom i materijalnopravnom smislu, i da kao takvi podležu ustavnosudskoj kontroli saglasno članu 167. Ustava. Argumente za takvo stanovište iznela sam posebno u delu III i IV Izdvojenog mišljenja u predmetu IUo-247/2013. Kako je izdvojeno mišljenje objavljeno u „Službenom glasniku RS”, broj 13/15, od 2. februara 2015. godine, to nema potrebe da ovom prilikom ponovo navodim već iznete razloge zašto smatram da se radi o opštim pravnim aktima i o tome da je Ustavni sud nadležan za ocenu njihove ustavnosti (i zakonitosti).

2. Ukazaću samo da Zaključak Ustavnog suda u predmetu IUo-180/2013, donet na sednici Suda, u suštini nema obrazloženje svojstveno ustavnosudskim odlukama koje se donose u plenumu svih sudija, odnosno nema obrazloženje utemeljeno na odredbama Ustava i zakona, niti u stanovištima naše pravne doktrine (koja skoro bez izuzetka iznosi mišljenje da ovi akti spadaju u opšte pravne akte koji podležu ustavnosudskoj kontroli), ali ni u sopstvenoj jurisprudenciji. Sud je, tako u obrazloženju Zaključka, posle kraćeg parafraziranja inicijative i nešto šireg iznošenja pojedinih procesnih aktivnosti Ustavnog suda i nekih ocena o sadržini osporenih akata (po meni upitnih), prevashodno se baveći Izveštajem Vlade o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, najavio da će u ovom predmetu najpre „razmotriti pravnu prirodu preostala tri osporena akta2, kako bi utvrdio da li postoje procesne pretpostavke za vođenje postupka normativne kontrole u ovom ustavnosudskom predmetu, odnosno da li osporeni akti imaju karakter opštih pravnih akata, za čiju ocenu ustavnosti je nadležan Ustavni sud”. Umesto toga, Sud je u suštini samo u jednoj rečenici iskazao konstataciju da ovi akti „po svojoj formi i sadržini nemaju karakter opštih pravnih akata iz člana 167. stav 1. tačka 1 Ustava Republike Srbije čiju saglasnost sa Ustavom je nadležan da ocenjuje Ustavni sud”.

––––––––––

1 Naprotiv, Sud u obrazloženju i ovog zaključka navedene akte posmatra kao posve različite – samostalne akte. Ovi akti su, po mom mišljenju, supstancijalno, logički i hronološki neodvojivi (doneti u nizu) i međusobno povezani tako da prima facie čine jedinstvenu celinu. To se posebno odnosi na osporeni Zaključak Vlade u kome izričito stoji da je Briselski sporazum njegov sastavni deo (a o tome se u obrazloženju Zaključka i ne govori), već se mehanički ovi akti razdvajaju i posmatraju svaki za sebe, kao da nisu niukakvoj međusobnoj vezi i da imaju sopstvene, samostalne živote i primenu.

2 U obrazloženju Zaključka se govori o tri akta (ponajviše o Izveštaju Vlade koji uopšte nije predmet ocene od strane Ustavnog suda).

Stanovište Ustavnog suda o tome da osporeni akti nisu opšti akti, iskazano u odluci IUo-180/2013, se nalazi u očiglednoj protivrečnosti sa ustaljenom praksom Suda u vezi sa opredeljivanjem pravne prirode akata koji se osporavaju pred Sudom. Ovog puta Ustavni sud se uopšte nije bavio ni analizom forme, a ni sadržinom ovih akata, niti karakterom njihovih odredaba, iako to Sud, u postupku ustavnosudske kontrole, uvek čini u slučaju sumnje u pravnu prirodu osporenih akata, tj. u slučaju sumnje da li je akt koji se osporava opšti pravni akt iz člana 167. Ustava koji je kao takav podložan ustavnosudskoj kontroli ili nije. Umesto toga, Sud u ovom Zaključku jedino konstatuje da osporeni akti „ne sadrže pravne norme opšteg karaktera kojima se na generalan i apstraktan način uređuju neka pitanja, imajući u vidu da se ovim aktima samo konstatuje prihvatanje određenih dokumenata, odnosno izveštava Narodna skupština o radu Vlade u oblasti sprovođenja političkog i tehničkog dijaloga sa privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske Unije”. Konkretnije rečeno, stavovi Ustavnog suda o pravnoj prirodi ovih akata, s obzirom na njihov značaj i važnost, utvrđeni i iskazani na ovakav način, vidno odstupaju od dosadašnje prakse i stavova Suda, o opredeljivanju pravnog karaktera akata Vlade koji se donose u formi zaključka (izraženih u njegovim brojnim odlukama, a pre svega u odluci IUo-412/2003, od 16. aprila 2010. godine). Naime, Ustavni sud je još poodavno, zauzeo jasno stanovište da i „zaključci Vlade” mogu biti opšti pravni akti i kao takvi podvrgnuti ustavnosudskoj kontroli, i ako prima facie nisu tipični (Ustavom i zakonom imenovani) „pravi” opšti akti, jer forma jednog akta, nije od presudnog značaja, već naprotiv sadržina tog akta, odnosno karakter i dejstvo njegovih odredaba. Po mom mišljenju, Sud je tako morao postupiti i u ovom predmetu, posebno ako se ima u vidu činjenica nespornog postojanja istovetnosti u pogledu donosioca akta, postupka donošenja i sadržine pravila koja se nalaze u ovim aktima, te same dikcije (imperativnosti) odredaba Zaključka Vlade, kojim se prihvata Briselski sporazum, i po kome taj sporazum čini njegov sastavni deo.

3. Poseban aspekt ove odluke Ustavnog suda predstavlja neverovatna lakoća sa kojom se Sud oglasio nenadležnim za postupanje u ovom predmetu, prelazeći preko svih spornih pitanja vezanih za pravnu prirodu ovih akata, a posebno onih vezanih za njihovo dejstvo na ustavnopravni poredak države Srbije. Nema odgovora ni na jedan navod iz inicijative (inicijativa nije ni dostavljana na odgovor donosiocima osporenih akta); nema ni jednog ustavnopravnog argumenta zašto se navedeni akti „ne smatraju opštim aktima”, nema reči o njihovim formalnim ni supstancijalnim svojstvima, ni o njihovoj sadržini upitnoj sa stanovišta Ustava i međunarodnog prava. Uz to, neosnovano se potire razlika u formalnopravnom i materijalnopravnom smislu između osporenog Zaključka Vlade i osporene Odluke Narodne skupštine, pa se tako jednom uopštenom konstatacijom tvrdi da se radi o „sličnim” aktima i daje se zajednička, pojednostavljena uopštena ocena o njihovoj prirodi. Takođe, činjenična i pravna podloga je izložena na način koji nije svojstven dobro ustanovljenoj ustavnosudskoj praksi: izostalo je navođenje teksta osporenih akata, Sud se ne poziva na bilo koju odredbu Ustava, odnosno Zakona o Vladi ili Zakona o Narodnoj skupštini u formulisanju svoje ocene o prirodi ovih akata, Sud se ne oslanja ni na doktrinarne stavove o pravnoj prirodi ovih akata i njihovim svojstvima (niti ih negira), pa čak ni na sopstvena stanovišta iskazana o ovoj vrsti akata u više svojih odluka.

***

I da zaključimo, da se Ustavni sud u ovom predmetu oslonio na Ustav, svoju dosadašnju jurisprudenciju i nepodeljeno stanovište naše ustavnopravne doktrine, sigurno bi došao do ocene da se radi o opštim pravnim aktima koji sadrže obavezujuća pravna pravila, koja je njihov donosilac (protivno Ustavu i zakonu) obukao u formu zaključka, odnosno odluke, te zasnovao svoju nadležnost u ovom predmetu. Umesto zaključka o odbacivanju inicijative, Sud bi doneo rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti osporenih akata.

Očigledno je, da je uloga Ustavnog suda u ovom predmetu ostala podaleko od one koju mu je ustavotvorac namenio.

Sudija Ustavnog suda Srbije,

dr Bosa Nenadić, s.r.

Sledeći Članak > ALAN i bez FORDA
Prethodni Članak > PREVODJENJE ŽEDNOG PREKO VODE
NAPOMENA: Svaki komentar će biti proveren pre objavljivanja. Administratori sajta imaju pravo da ne objave komentar ukoliko smatraju da je uvredljiv ili nije prikladan za ovaj sajt.

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *